ספרו החדש והנהדר של סמואל מוין, Not Enough: Human Rights in an Unequal World (לא מספיק: זכויות אדם בעולם לא-שוויוני), מציג היסטוריה של אחד הדברים שקשה ביותר להסבירם: הסיבות לכך שמשהו לא קרה. באופן טבעי, קשה לכתוב את תולדותיהם של אירועים-שלא-היו, כי היסטוריונים מחויבים להיצמד למקורות המתועדים, ודברים שלא קורים לרוב אינם מותירים אחריהם שובל ראָייתי ברור.
מוין שואל בספרו שאלה מעניינת מסוג זה בדיוק: מדוע אחרי מלחמת העולם השנייה, באותו רגע גדול של סולידריות לאומית – כאשר מדינות חבו חוב גדול למעמדות העובדים שלהן, שהתגייסו ולחמו, ומדינת הרווחה עמדה בסימן התרחבות עצומה – מדוע לא התמסד אז לצמיתות אתוס של שוויון אף לא במדינה אחת, לא כל שכן ברמה העל-לאומית? והוא מציג עוד שאלה, ספציפית יותר: איזה תפקיד שיחק בסיפור הזה השיח העולה של זכויות האדם, שהופיע בזירה העולמית בשנות הארבעים ופרץ קדימה כתנועה דומיננטית בשנות השבעים?
מחקרם החלוצי של הכלכלן הצרפתי תומא פּיקֶטי (Piketty) ושותפיו הראה כי שלושת העשורים שאחרי מלחמת העולם השנייה היו תקופה יוצאת דופן בהיסטוריה הכלכלית של חלוקת המשאבים. פערים בעושר ובהכנסה הצטמצמו דרמטית בצפון אמריקה ובאירופה. הפערים שצמחו לאורך המאה התשע-עשרה התכווצו בשנים הללו כתוצאה משני גורמים: אובדן עושר בימי המלחמה, ומדיניות חלוקתית חדשה שהטילו מדינות הרווחה אחרי המלחמה.
אלא שמצב העניינים הזה לא נמשך לאורך זמן, ובשנות השבעים החלו להתרחב שוב פערי ההכנסות והעושר בכל המדינות. מאז, זה מחצית המאה כמעט, התרחבות הפערים נמשכת במלוא עוזה, למרות הבדלים מסוימים בין משק למשק ולמרות כל מחזורי הגאות והשפל שאירעו בינתיים. על פי מגוון מדדים, אי-השוויון בתוך מדינות מתקרב היום ברמתו לזה שאפיין את העולם בשיאו של הליברליזם הקלאסי של המאה התשע-עשרה. תמורה זו מוסברת לא פעם במונחים של עליית הניאו-ליברליזם – סוג הקפיטליזם שהחל להתפתח בשנות השבעים, שדוגל בדה-רגולציה, בגלובליזציה, בחיזוק המגזר הפיננסי ובהתנגדות למדינת הרווחה.
כדי לשפוך אור על היעדרו של ריסון מוסדי משמעותי שימתן את עליית הניאו-ליברליזם – אותו "אי-אירוע" שעומד בלב ספרו של מוין – מוין מבחין בין שני עקרונות אתיים שרלוונטיים לתחום הכלכלי והפוליטי כאחד: אתוס של שוויון ואתוס של מספיקוּת (sufficiency). אתוס של שוויון גורס שסדר מוסרי צודק פירושו שלכולם תהיה כמות שווה, פחות או יותר, של "דברים טובים בחיים" – טובין חומריים, אבל גם דברים כמו כבוד וכוח פוליטי. לעומת זאת, אתוס של מספיקוּת אינו מתעניין ביחס שבין היקף נכסיו של אדם אחד לזה של אדם אחר, אלא בכך שכל אדם יעמוד מעל סף מינימלי כלשהו של הטובין המדוברים.
מוין טוען שהנימוקים שהובאו להצדקת מדינות הרווחה, וגם השיח החדש של זכויות האדם סביב "ההכרזה לכל באי עולם בדבר זכויות האדם" שהתקבלה באו"ם ב-1948, טשטשו את ההבחנה הזאת. לדבריו, אף שהיו בלי ספק מי שטענו בזכות עקרון השוויון, שאיפתן של מדינות הרווחה להימנע ממחויבות לאתוס שוויוני תרמה למאמציהן להעלות את סף מינימום השירותים החברתיים שסיפקו, עד לרמה שבה נוטרלו ההבדלים בין העניים ובין העשירים ביותר – או לפחות נוטרלו מבחינה פוליטית, גם אם לא איבדו לגמרי את הרלוונטיות שלהם.
השוויון לא נקבע כתפיסת יסוד אתית במדינת הרווחה ברגע הקמתה, ועובדה זו הותירה פתח לחזרתו של אי-השוויון ביתר שאת משנות השבעים ואילך. וכשזה קרה, לא היה די בעליית הפרדיגמה של זכויות האדם כדי לרסן את הקפיטליזם הפיננסי והגלובלי אשר כבש בסערה את הרבעון האחרון של המאה העשרים.
רוב המדינות אמנם המשיכו לספק סטנדרטים מינימליים ברוב התחומים – דיור ציבורי, חינוך יסודי ותיכוני, שירותי בריאות בסיסיים, קצבאות זקנה וכן הלאה. אבל רמתם של הסטנדרטים האלה נותרה נמוכה גם כאשר אותן מדינות הניחו לפערי העושר לצמוח ולגדול וכאשר המתעשרים החדשים התחילו למנף את עושרם כדי לרכוש חלופות פרטיות ונאות יותר לאותם שירותים עצמם: בתי ספר משלהם, רשתות תחבורה משלהם, מערכות בריאות משלהם, וכן הלאה – כולם יקרים ועל כן בלעדיים. ומרגע שהעשירים בחרו לפרוש מן המוסדות הציבוריים הקיבוציים ולהתכנס בגרסאות פרטיות ומובחרות המותאמות לצרכיהם ודרישותיהם, מה שפעם נראה "מספיק" הפך במהירות ל"מינימלי" לכל היותר.
נסתפק בדוגמה אחת: איכות החינוך הציבורי אולי לא הידרדרה במונחים מוחלטים מאז שנות הארבעים, אם מודדים אותה לפי כישורי הלמידה שרוב בני האדם רוכשים עד סיום חוק לימודיהם; אבל היא גם לא בהכרח השתפרה. בה בשעה, העשירים העבירו את ילדיהם לבתי ספר פרטיים שבהם כיתות קטנות יותר, ציוד טוב יותר ויחס אישי יותר מצד המורים. לאור חשיבותו של החינוך להצלחה בכלכלת הידע, פערים כאלה מחזקים הבחנות מעמדיות ומגבירים את אי-השוויון. הדינמיקה הזאת היא אסון פוליטי ומוסרי.
חשד משותף כלפי המדינה
טענתו המכרעת של מוין היא ששיח זכויות האדם, שהחל מתרקם בשנות הארבעים, אולי יכול היה לרסן את התהליכים הללו; אבל בצורתו הסופית, אחרי שנות השבעים, לא היה לשיח הזה מה לומר עליהם, ועל כן, בלי משים, הוא גם שירת אותם.
מבחינה זו, ספרו החדש של מוין נבנה על ספרו הקודם – The Last Utopia (האוטופיה האחרונה) – וגם מתקן אותו במעט. משימתו המרכזית של האוטופיה האחרונה הייתה להפריך את הטענה שהיסטוריונים הרבו להשמיע עד אז, שלפיה שנות הארבעים היו העידן הגדול של זכויות האדם והכרזת זכויות האדם ב-1948 הייתה יריית הפתיחה שלו – ביטוי מופתי של תקוות על-לאומיות לעולם צודק יותר שאמור היה לצמוח במרוצת העשורים הבאים.
מוין קבע בספרו כי אף ששיח של זכויות התקיים בשנות הארבעים, הוא היה מעורפל וכללי מדי והקיף ערב רב של זכויות ובהן זכויות קיבוציות, זכויות פרט, זכויות כלכליות וחברתיות וזכויות פוליטיות. המילה "שוויון" מופיעה פעמים רבות בהכרזת זכויות האדם, אבל פרט למשפט "שכר זהה תמורת עבודה זהה" (equal pay for equal work) אין בה כל התייחסות לשוויון כלכלי, ובפרט לא לסוגיות של חלוקת העושר. השוויון שמוזכר במסמך מתייחס רק ליחסים הפורמליים בין אזרח למדינתו (למשל שוויון בפני החוק, גישה שווה לקלפי וכן הלאה), אך לא לשוויון ביחס לאזרחים אחרים, לא כל שכּן ביחס לכלל האנושות. ובלי קשר לפרטי הזכויות שנמנו בהכרזת זכויות האדם, מוין טוען שמבחינה מעשית ההכרזה הייתה כישלון אינטלקטואלי ואידיאולוגי וזכתה להתעלמות גורפת מצד קובעי מדיניות ואנשי אקדמיה כאחד.
דווקא את שנות השבעים זיהה מוין, בספרו הקודם, כרגע פריחתן של זכויות האדם. אבל הוא הציע פרשנות מלנכולית לרגע הזה: הוא טען שהחלום החדש של זכויות האדם היה מעין פרס ניחומים מוסרי על קריסתו של החלום הסוציאליסטי. יתר על כן, הוא טען שכאשר התנועה לזכויות האדם חוותה את פריצת הדרך הפוליטית שלה בשנות השבעים, היא עשתה זאת מתוך תפיסת זכויות צרה מאוד: היא התמקדה באופן כמעט בלעדי בזכויות פרט פוליטיות שנועדו להגן על האדם מפני פגיעות שונות, בעיקר גופניות, מידי המדינה. הגרסה המצומצמת של זכויות האדם שכבשה את הדמיון המוסרי הגלובלי בשנות השבעים והשמונים הצליחה, בין השאר, משום שהגבילה את ביקורתה לעוולות פוליטיות מצד המדינה, וכך נעשתה כלי שימושי לביסוס עליונותו המוסרית של הקפיטליזם הליברלי במערב ביחס לסוציאליזם הרודני בגרסת המזרח.
בספרו החדש מוין חוזר להלל דווקא את עידן זכויות האדם של שנות הארבעים, בזכות מחויבותו לצדק חלוקתי – קלושה ככל שהייתה. עם זאת, הוא ממשיך לעמוד על כך שהיבט זה בהכרזת זכויות האדם של האו"ם זכה להתעלמות רבתי הן בעת פרסומה הן בעת החייאתה בשנות השבעים, כאשר שימשה לקידומן של חירויות פרט פוליטיות בלבד. בקריאתו החדשה של מוין, הכרזת זכויות האדם של 1948 מקבלת מובן חדש: היא אינה מסמך שולי ולא רלוונטי, כפי שהציג אותה בספרו הקודם, אלא מסמך שבאופן טרגי לא הובן כראוי. מוין רואה אירוניה חריפה בכך שמי שאימצו את ההכרזה בשנות השבעים, וכביכול הסתמכו עליה בפעולתם, התעלמו לחלוטין מהתייחסותה לזכויות חברתיות וכלכליות, גם אם זו הייתה כללית ומוגבלת.
מוין מעריך כי מקדמי זכויות האדם בשנות השבעים אמנם לא נטו חיבה יתרה לניאו-ליברליזם, אבל התפיסות של מספיקוּת, שעמדו בבסיס העקרונות של זכויות האדם וההבנות של צדק כלכלי, לא תרמו מאומה לסיכול עליית הניאו-ליברליזם. "אבירי זכויות האדם התמקדו בהדבקת אותות קלון לרודנויות, ומתוך עמדה זו לא יכלו לקלוט את ההתפתחויות הכלכליות הגורליות שהגדירו הלכה למעשה את התנאים לעתיד". ההתמקדות של תנועת זכויות האדם בזכויות הפרט והחשדנות שגילתה כלפי המדינה, שאותה ראתה כמקור לדיכוי פוליטי, התיישבו היטב עם ההתמקדות של קנאי השוק החופשי בזכויותיהם של בעלי נכסים ותפיסתם החשדנית את המדינה כמקור לחוסר יעילות, דיכוי כלכלי ורדיפת רנטות.
מאחר שזכויות האדם, כפי שהתגבשו בשנות השמונים, התמקדו בביקורת על מעשים של מדינות, הן היו חסרות תועלת בכל הנוגע למתיחת ביקורת על זכויות היתר המופרזות של שחקנים פרטיים בעלי עוצמה כלכלית או להגנה על צורות קיבוציות של חלוקת סיכונים. עם נפילת הקומוניזם ברחבי מזרח אירופה, החוקות של הדמוקרטיות החדשות שם קידשו את המחויבות לחופש הדיבור ולחופש ההתאגדות, ובה בעת מכרו תעשיות מולאמות-לשעבר לאוליגרכים-לעתיד. מעשי השוד הקלפטוקרטיים הללו, מציין מוין ביובש, לא גררו ביקורת כלשהי מצד ארגונים לזכויות אדם, שמבחינתם הרעות הרלוונטיות היחידות היו אלה שבוצעו בידי מדינות ולא נגד מדינות. באופן דומה, לתנועה לזכויות האדם לא היה מה לומר על הנחשול ההרסני של הרפורמות הפיסקליות והמוניטריות שקרן המטבע הבינלאומית והבנק העולמי כפו על מדינות הדרום הגלובלי בשנות השמונים והתשעים, כתנאים מוקדמים לקבלת הלוואות.
בקיצור, זכויות האדם, אף שלא היו מעורבות בפרויקט הניאו-ליברלי, שימשו ממתיק מוסרי שהקל על בליעת הגלולה הניאו-ליברלית המרה.
הסדר הגלובלי השוויוני שכשל
מוין עוסק לא רק בכישלונה של מדינת הרווחה לקיים את עצמה מבחינה פוליטית לנוכח המפנה הניאו-ליברלי, אלא גם בציפיות הנכזבות ליצירת מערכת גלובלית של שוויון וחלוקה מחדש של העושר במאה העשרים. אם פּיקֵטי וחבריו תיעדו את צמיחתם המתמדת של פערים בתוך המדינות, עבודתו של כלכלן הבנק העולמי לשעבר בְּרנקו מילנוביץ' (Milanović) הדגישה התפתחות חשובה לא פחות: סגירת הפערים בין המדינות, שאף היא אירעה במקביל לעליית הניאו-ליברליזם מאז שנות השבעים. בשעה שהעשירים ברחבי העולם התעשרו מעל ומעבר לשאר בני ארצם, מבחינה עולמית התרחשה מעין התכנסות כלכלית: המדינות העניות ביותר הדביקו את העשירות מהן. במילים אחרות, התרחש מעין צמצום בפערים הכלכליים העולמיים, מסוג שקיוו לו הן תאורטיקנים אמריקנים של המודרניזציה בשנות החמישים והן מדינות מתפתחות, שבשנות השבעים הפעילו לחץ באו"ם לכונן "סדר כלכלי בינלאומי חדש". אבל צמצום הפערים הזה לא התרחש תחת נס השוויון אלא תחת נס המספיקוּת, ובה בעת גדלו מאוד הפערים בתוך המדינות בכל רחבי העולם.
סיפורו של מוין מתמקד בשתי דמויות בולטות בתולדות הפיתוח הכלכלי: גונאר מירדאל (Myrdal), חתן פרס נובל לכלכלה וסנדק מדינת הרווחה השוודית האגדית ששאפה לדאוג לאזרח מלידה ועד מוות; וראש האגף לתכנון מדיניות בבנק העולמי בשנות השבעים, הכלכלן הפקיסטני מחבּוּב אל-חק (الحق).
מירדאל, שמצטייר כמעין גיבור, טען בספרו מ-1957 Rich Lands and Poor (מדינות עשירות ועניות) שהעולם של אחרי המלחמה צריך להתקדם ולהפוך מאוסף מדינות רווחה לאומיות ל"עולם רווחה", כזה שהשוויון בין המדינות יהיה נקודת המוצא שלו. אבל, כפי שמוין מציין, מירדאל מעולם לא הצליח להציע מסגרת מוסדית כלשהי שתתמוך בחזון כזה. רעיונות למסגרת כזאת שהעלו אינטלקטואלים ומנהיגים פוליטיים מהדרום הגלובלי – ההצעה הבולטת שבהם הייתה ההצעה ל"סדר כלכלי בינלאומי חדש", שהוגשה לאו"ם ב-1974 – לא קרמו עור וגידים, וקרסו כתוצאה משילוב של מחלוקות פנימיות בקרב מדינות הדרום הגלובלי ועוינוּת מצד רבים ממנהיגי הצפון.
לנוכח הכישלון המובהק בצמיחתו של "עולם רווחה" כזה, כלכלן הבנק העולמי מחבּוּב אל-חק הסיק באותן שנים (באופן "ציני", על פי מוין, ואולי בסך הכול באופן מציאותי) ששאיפות לשוויון גלובלי אינן מעשיות. אל-חק סייע לשכנע את מעבידו, רוברט מקנמרה – שמוּנה לעמוד בראשות הבנק העולמי אחרי שכיהן כשר ההגנה במהלך ההסלמה במלחמה האמריקנית בווייטנאם – להרחיק את הבנק מתמיכתו במיזמי תשתיות, שבהם התמקד בחצי היובל הראשון לקיומו, ולהסיטו לתמיכה ב"צרכים בסיסיים".
מונח זה – "צרכים בסיסיים" – נעשה סיסמה מובילה בחלק ניכר מיוזמות הפיתוח הגלובלי בשנות השבעים, והוא משקף העדפה מפורשת של אתוס המספיקוּת על פני אתוס השוויון. מוין מזהה בכך את רגע המפתח שבו החלה ההתרחקות מן התקוות הסוציאליסטיות לשוויון, שאפיינו את השנים הראשונות של העידן הפוסט-קולוניאלי. הסטת תשומת הלב מסוגיות של שוויון גם עלתה בקנה אחד עם העידן הניאו-ליברלי שעמד לפרוץ בכלכלה הפוליטית הגלובלית בעשורים האחרונים של המאה העשרים. ממשלותיהם של מרגרט ת'אצ'ר ורונלד רייגן התייחסו באיבה גלויה לפרויקטים גלובליים שעניינם חלוקה מחדש של העושר; אבל הן היו מוכנות להשתכנע שקידום פרויקטים של צרכים בסיסיים בעולם השלישי בתחומי החינוך, בריאות הציבור והתזונה לא יזיק למדיניות החוץ שלהן.
בשלב זה, תוכניות שהתרכזו בצרכים בסיסיים בעולם המתפתח התמזגו עם התנועה המתחזקת לזכויות האזרח: אלה וגם אלה התמקדו בהצגת תביעות בפני המדינה (המתפתחת) בשמו של היחיד, במקום בהצגת תביעות בפני העולם המפותח בשמן של המדינות המתפתחות. עד שלהי שנות השבעים, כפי שמראה מוין, כבר היה ברור שלתוכניות הצרכים הבסיסיים היה "רציונל שקוף: להתחמק מהדרישות של התוכנית ל'סדר כלכלי בינלאומי חדש', ולהפוך את התמיכה בעניים למשימת היסוד של הדרום הגלובלי – משימה שכל מדינה ממלאת בכוחות עצמה, מתוך יחסי תלות לא רשמיים ובלתי משתנים עם אדוניה הקולוניאליים לשעבר".
מוין טוען כי הן תוכניות הצרכים הבסיסיים הן זכויות האדם נעשו פופולריות בצפון הגלובלי, במידה מסוימת לפחות, משום שעזרו לנטרל את השיח על הצורך בתיקון יסודי יותר ביחסי הכוח בין מדינות. בה בעת הן אפשרו ביקורת ואפילו התערבות של מדינות הצפון במושבותיהן לשעבר. אל-חק עצמו היסס לנוכח הביקורת הזאת והודה כי תוכניות הצרכים הבסיסיים הפכו לפעולת הסחה, "תירוץ נוח למדינות העשירות לדחות דיונים רציניים על רפורמה בסדר העולמי הקיים". מובן שמבחינת מקדמי הניאו-ליברליזם המפציע, הימנעות מרפורמה רדיקלית באמצעות אימוץ של פרדיגמת הצרכים הבסיסיים נתפסה לא כתקלה מצערת, אלא כחלק מהשיטה.
אתגר גלובלי בלתי נמנע
מוין חותם את ספרו בהבעת תקווה קלושה שאפשר, ואולי אפילו ראוי, להחיות את אתוס השוויון כדי לטפל בהתגברות האי-שוויון – שהיא פרי הניאו-ליברליזם וגם הבסיס לפריחתו של הפופוליזם הלאומני ברחבי העולם. אבל כדי לפתח גרסה טובה יותר של תפיסת שוויוניוּת, צריך ראשית להכיר בכך שכל הכלכלות כיום הן גלובליות מאוד בהיקפן ובזיקותיהן.
מוין מתעלם למדי מן הנקודה הזאת ותולה תקווה במדינות הרווחה הלאומיות, אשר לדבריו היו "המפעלים הפוליטיים היחידים שהבטיחו עד כה ולו שמץ שוויון חלוקתי, ובעיקר ריסנו את השליטה של העשירים ביותר". אבל האם מדינת הרווחה הלאומית היא באמת הבסיס היחיד, או אפילו הטוב ביותר, לפוליטיקה שוויונית במאה העשרים ואחת?
המכשול העיקרי העומד בפני פוליטיקה חלוקתית אפקטיבית במאה העשרים ואחת טמון ביכולתם של בעלי הון לברוח מכל מדינה שמתייחסת ברצינות למדיניות החלוקה מחדש, ולהעביר את נכסיהם אל משטרים ידידותיים יותר מבחינתם. סגירתם של מקלטי מס ושל פעילוּת בנקאות חוץ-גבולית יכולה להיות צעד ראשון מועיל בהקשר זה; אבל בלא מערך של מוסדות גלובליים, כל פרויקט שוויוני שיתבצע ברמה המקומית רק יעצים את הפערים ברמה הגלובלית (המדינות הנורדיות, למשל, הן מעין מועדונים סגורים מדירי-זרים במסווה של מדינות ריבוניות) או יוכשל על ידי תנועות הון ויוסט לעבר אזורים "ידידותיים" יותר. למעשה, בכלכלה גלובלית משולבת, רק לישות רגולטורית בקנה מידה עולמי יהיה סיכוי אמיתי לרסן את כוחו של ההון הגלובלי.
בקצרה, אם ברצוננו למנוע אוטרקיזציה מחודשת של כלכלות לאומיות, כפי שמציעים אי אלו לאומנים ופופוליסטים, אולי כדאי שנשוב אל עוד פרק אינטלקטואלי נשכח מאותו רגע חמקמק בשנות הארבעים אחרי המלחמה: רעיון הממשלה העולמית.
בימים אלו של התגברות הרתיעה מגלובליזציה ועלייתה של לאומנות פופוליסטית, ההצעה להקים מדינה שקנה המידה שלה עולמי עשויה להיראות פחות כאשליה אוטופית ויותר כטירוף פוליטי. עד היום, כפי שאומר מוין בעצמו, "לא נשחקה ההנחה שמדינות צריכות להסתדר בעצמן במה שנוגע לקיום הזכויות הכלכליות והחברתיות של אזרחיהן. […] בעידן הניאו-ליברלי, החוק הבינלאומי אינו מספק כל אמצעים לחלוקה מחדש של העושר בין המדינות, ומעטים הפעילים או הממשלות שמנסים לבנות אמצעים כאלה".
אולם אנחנו חיים בתקופה שבה קורסים הגבולות הפוליטיים, ודברים רבים שרק לפני שנים אחדות נראו בלתי אפשריים או בלתי נתפסים – הושגו, ואף יותר מכך. מי ידע לומר אם העתיד אינו שייך למדינה העולמית? למעשה, ככל שקשה לדמיין כיצד מדינה כזאת עשויה לקום, קשה עוד יותר לדמיין כיצד יוכל העולם להתמודד בלעדיה עם האתגרים הדמוגרפיים, הסביבתיים והפוליטיים האדירים הניצבים לפתחו.
